Att främja ett professionellt handläggarskap

PUBLICERAD 2017-03-27

Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har granskat Försäkringskassans arbete med att öka det professionella medarbetarskapet. Granskningen är egeninitierad och är en fortsättning på granskningen om Försäkringskassans utvecklingsarbete – utveckling av stöd till handläggningsverksamheten (ISF 2016:8).

Syftet med rapporten är att ge en översiktlig bild av hur verksamhetsutvecklare och andra medarbetare på centrala funktioner inom Försäkringskassan arbetar med att skapa förutsättningar för hand­läggarna att använda sin professionella kompetens. Det handlar om förut­sätt­ningarna för handläggarna att använda sina verksamhetsnära kun­ska­per och erfarenheter för att bedöma vad som behöver göras i enskilda ärenden för att kunna arbeta effektivt och fatta rättssäkra beslut.

Granskningen visar att Försäkringskassan under en längre period har arbetat systematiskt på flera fronter med att stärka hand­läggarnas utrymme så att de i större utsträckning ska få förut­sätt­ningar för detta.

För att komma tillrätta med problem som bland annat hade upp­kom­mit till följd av en alltför strikt mål- och resultatstyrning ändrades från år 2012 successivt den interna styrfilosofin till en styrning bas­e­rad på systemsyn. En styrfilosofi baserad på systemsyn utgår från att de förutsättningar som medarbetarna får för att utföra arbetet har avgörande betydelse för verksamhetens resultat. Utgångspunkten är att medarbetarna gör sitt bästa utifrån de förutsättningar de har fått. Att enbart försöka förändra enskilda medarbetares prestationer utan att åtgärda brister i förutsättningar riskerar att inte ge några större effekter. Systemsyn innebär också att ha ett helhetsperspektiv på den försäkrades sammantagna behov. Systemsynen har enligt intervjuerna legat till grund för utformningen av stödet till handlägg­nings­verk­sam­heten under de senaste åren.

En annan förändring i styrningen som Försäkringskassan samtidigt gjorde var att starkt betona vikten av att öka förtroende för myndig­heten. Det är dock viktigt att skilja på att styra utifrån de försäkrades perspektiv och att styra med målet att deras förtroende för myndig­heten ska öka och hur nöjda de ska vara. Dessa två förändringar genomfördes parallellt i Försäkringskassan men den här rapporten behandlar enbart de aspekter av styrningen som har betydelse för de förutsättningar handläggarna får för att utföra sitt arbete.

Betydelsen av olika faktorer skiljer sig mellan olika förmåner. Bedömningen av vilka förutsättningar som ska anses ha betydelse och därmed betonas har därför decentraliserats till ansvariga för olika avdelningar. Tanken är att detta ska leda till att stödet till handlägg­ningsverksamheten kan anpassas utifrån förmånernas beskaffenhet och verksamhetslogik.

Försäkringskassan har infört ett teambaserat arbetssätt i hela organi­sationen. I handläggningen är tanken att handläggare i ömsesidig dia­log och i gemensam reflektion ska utveckla sin yrkeskunskap, det vill säga sin professionalism. Det innebär också att kollegiala samtal ska kunna ligga till grund för en rättssäker och likformig bedömning. Att arbeta i team handlar också om att fördela arbetet mellan olika hand­läggare utifrån de aktuella förutsättningarna. På central nivå syftar det teambaserade arbetet till ett ökat samarbete mellan olika funktioner
så att de som utvecklar stödet sammantaget ska kunna ge medarbetare i handläggningsverksamheten så bra förutsättningar som möjligt att utföra sitt arbete. Ett teambaserat arbetssätt på central nivå ses alltså som ett medel för att överbrygga stuprörstänkande. Forum med del­tagare från såväl handläggningsverksamheten som centrala funktioner har därutöver etablerats för att hantera och priorietera utveck­lings­insatser. Försäkringskassan har också strävat efter att i ökad utsträck­ning involvera medarbetarna som möter de försäkrade i förbättrings- och utvecklingsarbetet.

Försäkringskassans processer och den processtandard som används är numera utformade så att handläggarna ska få större möjlighet att avgöra vilka utredningar och vilka åtgärder som behövs i ett ärende. Tanken är att handläggarna ska kunna ta hänsyn till olikheter i de försäkrades situation och hur de behöver bemötas. Processerna ska också ta hänsyn till handläggarnas olika erfarenheter och kompetens.

Det rättsliga stödet i exempelvis vägledningar har ändrats genom att exempel och typfall successivt har tagits bort. I stället betonas syftet med lagen och att handläggarna utifrån det i större utsträckning ska kunna göra egna bedömningar av vad som behöver göras i ett ärende.

Produktionsstyrningen standardiseras och håller på att införas på bred front för att öka enheters och avdelningars möjligheter att planera produktionen tillsammans över enhets- och avdelningsgränserna. Pro­duktionsstyrningen över enhets- och avdelningsgränser ska ge bättre förutsättningar för att agera proaktivt på förändringar i exempelvis ärendevolymer. Den ska också ge förutsättningar för bättre planering på övergripande nivå. Tanken är att det i sin tur bidra till att med­ar­be­tare i handläggningsverksamheten får större möjligheter att handlägga ärendet utifrån ärendets art och behov, inte utifrån ett mål att få ner antalet ärenden som väntar på handläggning.

Regeringen vill se en styrning utifrån en helhetssyn på de försäkrades behov så att tjänsterna kan utvecklas till nytta för medborgarna. Där­för menar regeringen att medarbetarnas kunnande och erfarenhet behöver bli mer vägledande i styrningen. Att ta till vara hand­läggar­nas verksamhetsnära kunskaper och erfarenheter ligger alltså helt i linje med den nya förvaltningspolitiska inriktningen.

Det huvudsakliga empiriska underlaget i granskningen inhämtades under hösten 2016, men sedan dess har inriktningen på Försäk­rings­kassans styrning ändrats. I början på år 2017 förändrades viktiga styrande dokument. Förändringarna visar en omsvängning som innebär en starkare betoning på kärnverksamheten och kvaliteten i denna men också på en återgång till en starkare mål- och resultat­styrning med betoning bland annat på produktivitet. Mål och mål­nivåer sätts av ledningen och sedan ska dessa brytas ner inom de olika avdelningarna och följas upp med relevanta mått.

En anledning till förändringarna år 2017 som har framförts av För­säkringskassan är att myndighetens ambitioner när det gäller att öka förtroendet hade kommit att gå utöver Försäkringskassans uppdrag. Men denna granskning undersöker inte bakgrunden närmare.

I det nu pågående förändringsarbetet är det viktigt att ta tillvara de ansträngningar som har gjorts för att förbättra handläggarnas möj­lig­heter att använda sina erfarenheter och verksamhetsnära kunskaper i sitt arbete. Det är också viktigt att uppmärksamma risken för att de tidigare problemen, som bland annat berodde på en alltför strikt mål- och resultatstyrning, återuppstår eller förstärks.

Numera lyfts handläggarskapet fram i styrande dokument som ett sätt att få en mer rättsäker handläggning och höja kvaliteten i kärn­verk­samheten. Det är positivt att det professionella handläggarskapet nu tydligt knyts till kvaliteten i utförandet av myndighetens uppdrag. Men en starkare vertikal mål- och resultatstyrning kan även medföra att helhetstänkandet tappas bort när det gäller de försäkrades ärenden. Det är bra att Försäkringskassan i styrande dokument därför betonar att processerna ska utformas så att det inte blir onödiga över­läm­nin­gar och onödiga dröjsmål i enskilda ärenden. Däremot finns en risk att myndigheten inte uppmärksammar den typ av onödig efterfrågan som uppstår när försäkrade på grund av oklarheter i onödan måste vända sig flera gånger till myndigheten, och då också ta dess resurser i anspråk.

Även om myndigheten nu betonar myndighetsuppdraget och rätts­säkerhet, finns det en risk att betoningen på produktivitet medför att chefer i handläggningen återigen riktar styrningen mot handläggarnas individuella prestationer i stället för att skapa så goda förutsättningar som möjligt för handläggarna att utföra arbetet på bästa möjliga sätt. Det är därför bra att chefernas ansvar för både kvalitet och kvantitet lyfts fram i både intervjuer och dokument. Men det gäller att värna båda i praktiken. Det är vid uppföljningen, och därmed också i styr­ningen, lätt att fokusera på det som är enkelt att mäta. Hur upp­följ­ningen faktiskt kommer att se ut är därför viktigt för att medarbetarna i handläggningsverksamheten inte bara ska se vilka målnivåer som ska uppnås, utan också se sammanhanget utifrån uppdraget och den försäkrades situation. Då kan handläggarnas professionella kunskap fullt ut komma till nytta för myndigheten.

Summary report Conditions for strengthening the professionality of the case worker 2017:4 In EnglishPDF

Försäkringskassans utvecklingsarbete

  • ISF Granskar och analyserar
  • Socialförsäkring
  • Styrning och administrativ effektivitet
  • Egeninitierat
  • ISF RAPPORT 2017:4

  • FÖRFATTARE

    Inger Sohlberg

    Bessam Saleh

    Maria Kain