Effektiviteten i Försäkringskassans administration 2000-2009

PUBLICERAD 2010-12-16

Under det senaste decenniet har det skett stora förändringar i administrationen av socialförsäkringen. Exempelvis bildades år 2005 den nya myndigheten Försäkringskassan genom en sammanslagning av Riksförsäkringsverket (RFV) och de 21 länsvisa försäkringskassorna. Ett skäl för sammanslagningen var att förbättra möjligheterna att nå Regeringens mål om en socialförsäkringsadministration som är rättssäker, effektiv och har hög kvalitet. Syftet med denna granskning är att analysera om utvecklingen under det senaste decenniet inneburit förbättringar i dessa avseenden.

Ökad effektivitet i stora delar av verksamheten

Att göra en sammanvägd bedömning av om administrationen av socialförsäkringen blivit effektivare under den studerade perioden är av flera skäl svårt. En svårighet är att det saknas tillförlitliga mått för utvecklingen vad gäller den kanske mest centrala kvalitetskomponenten, förmågan att fatta korrekta beslut. En annan svårighet är att de stora förändringar som skett inom sjukförsäkringen gör jämförelser mellan de senaste åren och inledningen av decenniet problematiska inom det området.

Med dessa reservationer pekar resultaten på att stora delar av verk- samheten bedrivs mer effektivt än i början av decenniet. Produktiviteten har förbättrats, det vill säga administrationskostnaden per handlagt ärende har minskat. Även kvaliteten har utvecklats positivt för de flesta förmånerna såtillvida att handläggningstiderna blivit kortare. De försäkrade får beslut och utbetalningar snabbare. Särskilt påtagligt är detta för de mest utredningskrävande förmånerna som sjuk- och aktivitetsersättning, arbetsskadelivränta samt stöden till personer med funktionsnedsättning.

I vilken mån denna positiva utveckling kan tillskrivas Försäkringskassans tillkomst är svårare att avgöra. Det är svårt att renodla effekterna av att den nya myndigheten inrättades från alla de omvärldsfaktorer, exempelvis regeländringar, som påverkat administrationen under perioden. Det finns exempel på förändringsarbete som med stor sannolikhet påverkat utvecklingen positivt men också en del misslyckanden.

Dessutom, med en så lång mätperiod som tio år, framstår det som ganska självklart att en viss effektivisering bör åstadkommas. Exempelvis är inslaget av IT-stöd i handläggningen betydligt större i dag än för tio år sedan, och det har sannolikt bidragit både till att minska kostnader och att förbättra handläggningstider.

Den till stora delar positiva utveckling som beskrivits ovan är dock inte entydig.

Dyrare sjukförsäkringsadministration, men positiva effekter?

När det gäller den i övrigt positiva produktivitetsutvecklingen utgör förmånerna inom sjukförsäkringen ett undantag. För sjukpenning samt sjuk- och aktivitetsersättning har administrationskostnaderna per producerat ärende ökat kraftigt från början av decenniet. I detta fall kan dock resursökningen sägas ha skett med regeringens goda minne. Särskilt destinerade budgetanslag har tillförts administrationen av sjukförsäkringen från 2003 och framåt. Regeringen har dessutom uttalat att effektiviseringsvinster i andra delar av myndigheten skulle användas för att förstärka detta område. Detta är också precis vad som skett.

Syftet med regeringens extra medel och uttalanden om att satsa resur- ser på sjukförsäkringsadministrationen var att höja kvaliteten i För- säkringskassans insatser för att därigenom bryta utvecklingen med en ökad sjukfrånvaro från arbetslivet. Detta har ju också lyckats såtillvida att ohälsotalet har minskat kontinuerligt från 2004. Frågan är i vilken mån detta beror på Försäkringskassans insatser eller andra faktorer. Att besvara den frågan är en grannlaga uppgift, som ligger utanför syftet med denna granskning.

Instabila handläggningstider på NFC

Även när det gäller handläggningstiderna finns undantag från den sammantaget positiva utvecklingen. För de förmåner som handläggs vid de lokala försäkringscentren (LFC) och därmed fortfarande handläggs i varje län är utvecklingen entydigt positiv. Handläggningstiderna har förbättrats radikalt jämfört med början av decenniet. Detta gäller exempelvis förmåner som sjuk- och aktivitetsersättning, assistansersättning och vårdbidrag.

För de förmåner som numera handläggs vid de nationella försäkringscentren (NFC), och därmed centraliserats till ett fåtal platser i landet, är utvecklingen mer blandad. Fram till dess att NFC bildades år 2008 utvecklades också dessa förmåner i huvudsak positivt, men därefter har ingen stabilitet i resultaten kunnat uppnås.

Att resultaten försämrades under 2008 vid själva omflyttningen av ärenden och handläggare till NFC är inte förvånande, och i slutet av 2009 såg det ut som om handläggningstiderna för dessa förmåner åter var på väg att nå tillfredställande resultat. De hittillsvarande resultaten under 2010 visar dock att handläggningstiderna återigen har försämrats för dessa förmåner. Detta gäller förmåner som sjukpenning1, tillfällig föräldrapenning och bostadsbidrag. Vad detta beror på är svårt att bedöma.

Ingen fullständig effektivitetsbedömning utan beslutskvalitet

För att kunna göra en säkrare sammanvägd bedömning av effektivitetsutvecklingen inom socialförsäkringen saknas en viktig pusselbit nästan helt. Det gäller utvecklingen kring den kanske mest centrala kvalitetsvariabeln, nämligen om de beslut som fattas i försäkringsärendena är korrekta eller inte. De mätningar Försäkringskassan själv gör kan inte användas för jämförelser över längre tidsperioder. Även när det gäller andra indikatorer, som antalet överklaganden och andelen ändrade beslut i länsrätterna, finns så stora jämförelseproblem att frågan om det inträffat förändringar i beslutskvaliteten under den studerade perioden måste lämnas obesvarad. Förbättrade mätningar av beslutskvaliteten är således ett viktigt utvecklingsområde.

Regionala skillnader finns kvar i delar av verksamheten

När det gäller kvaliteten uttalade regeringen särskilt att ett syfte med den nya myndigheten var att minska de regionala variationerna i handläggningen. Stora skillnader hade observerats mellan de olika länsmyndigheterna både när det gäller regeltillämpning och handläggningstider.

Analysen visar att det, sett utifrån de försäkrades hemlän, finns indikationer på att de regionala variationerna minskat i förmåner som koncentrerats till färre orter, medan stora skillnader finns kvar i för- måner som fortfarande handläggs på ett stort antal kontor utspridda över samtliga län.

I rapporten har regeltillämpningen för stöden till personer med funktionsnedsättning samt arbetsskadelivräntor analyserats särskilt. Detta är förmåner med stora inslag av komplexa bedömningar. Assistansersättning är ett exempel på en förmån som fortfarande handläggs i varje län och där de regionala skillnaderna är lika stora som tidigare. För arbetsskadelivränta och bilstöd, där handläggningen koncentrerats till färre platser i landet, har däremot de regionala variationerna minskat. Detta är naturligt, eftersom kopplingen mellan var den försäkrade bor och var ärendet handläggs minskat.

De regionala skillnaderna i handläggningstider har minskat för de flesta förmåner, även dem som fortfarande handläggs på många enheter utspridda över samtliga län. Att spridningen minskat i de förmåner som handläggs i varje län kan åtminstone delvis förklaras med att dessa handläggningstider utvecklats mycket positivt även totalt sett. När de flesta enheter når de uppställda målen, är det naturligt att spridningen inte blir så stor.

  • ISF Granskar och analyserar
  • Socialförsäkring
  • Styrning och administrativ effektivitet
  • Egeninitierat
  • ISF RAPPORT 2010:9

  • FÖRFATTARE

    Magnus Medelberg